明确国家对疫苗生产实行严格准入制度，从事疫苗生产活动要符合相应条件并经省级以上药监部门批准，取得药品生产许可证。
第二，在引入宪法典外内容时，注意区分权利式内容和权力式内容。我国《宪法》第64条规定：宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。
但上述推论也存在因噎废食的倾向。（2）扩大宪法渊源，即在宪法典之外，引入渊源A、B、C等。从案件数量的角度看，情况会复杂一些。而宪法解释则会在宪法典既有的三条中选择内容A（A可以是某一条款或某一概念），然后把A解释为包含有内容X的AX。权力式宪法外内容虽然没有写入宪法典，但事关国家的制度、机构和规制，比如主流宪法学教科书中常作为宪法惯例提及的两会期间政协列席人大会议、修宪须经党中央批准[32]以及强世功教授提炼出的包括三位一体在内的不成文宪法[33]。
一言以蔽之，引入权利式宪法外内容提供了更多夹带私货的诱惑与可能。在这种背景下，最高法院基本可以实现调卷自由——即只审那些自己想管的，同时又回避掉那些不想管的，而这显然并不十分有利于控制把宪法外内容引入宪法的过程比如，作为比例原则的发源地，德国联邦法院针对不同类型的政府行为发展出三种不同强度的适用标准，即明显性审查可支持性审查以及强烈内容审查[20]。
其中的最大保护其实与比例原则中的最小侵害具有内涵上的共通性，只不过各自的思考角度不同，它们适用的最终目的都是保护弱势一方公民的合法权益。[32]德国著名的法哲学大家阿列克西教授对这一方法作出了具体解释：为了实现立法目的M，国家机关采取了S手段，造成了公民权利Q1遭受损失。生命权作为人之为人存在的逻辑前提，集中了体现人的价值与尊严。这些事件在给人类带来巨大恐慌、痛苦以及损害的同时，也迫使很多国家和地区进入一种非常状态。
王奇才：《应对突发公共卫生事件的法治原则与法理思维》，载《法制与社会发展》2020年第3期。权力行使主体向行政机关集中，行政机关走向前台，在危机应对中扮演关键角色。
这是维护国家利益或者公共利益的必然要求，具有内在的正当性与合理性。适用者需要在目的与后果之间做科学权衡，在手段达到了适当性原则和必要性原则的要求后，唯有不违忤社会基本道德价值取向之手段，方可作出符合均衡性原则的判断。除上述两个变化外，紧急状态下权力行使的程序也会发生很大改变。比如，在重大传染病疫情等突发公共卫生事件防控期间，疫情中心地带的防控措施有时候会严厉到每户家庭只可指派一名成员采购生活物资或者是由小区统一代购。
[8]立法机关通常反应比较迟缓，司法机关则遵循不告不理的规则。实践中，一些学者在运用比例原则审查疫情防控措施时，习惯于将目的正当性作为比例原则审查的第一个环节，把目的正当性的审查结果同比例原则的审查结果强行挂钩。为此，紧急状态法律一般都会赋予国家机关有别于一般权力的紧急权力，国家机关工作人员也被赋予了很大的自由裁量权，以使其在面对紧急形势时能够做到当机立断并采取特别措施，继而取得最佳的处理效果，避免因错过时机造成紧急形势的急剧恶化。其中，适当性原则是指国家机关选择的规制手段必须有助于增进或者实现其所追求的规制目的。
均衡性原则是比例原则适用的最后一个环节，其主要围绕目的与后果之间的关系展开。这对国家机关的研判能力和处置能力提出了很高要求，国家机关宁愿把形势想的严重一些、紧迫一些，继而做到防范于未然。
为防止形势急剧恶化、损害扩大，维护公共利益或国家利益，国家机关在选择手段时大都比较仓促，且往往会将手段对目的的促成效果放置在首要位置，而至于手段所可能带来的后果，则大多难以充分兼顾和考量。紧急状态则是一种非常状态，在这种状态下，公共利益与个人利益紧密交织在一起，且相互转换迅速。
[38]赵宏：《限制的限制：德国基本权利限制模式的内在机理》，载《法学家》2011年第2期，第154页。特殊性和法治性构成紧急状态两个看似二律背反实则并行不悖的要求。在常规状态下，为防止权力滥用，立法权、行政权以及司法权等尽管并非泾渭分明，但总体还是遵循分工与制衡的运行规则。[16]与常规状态法律相比，紧急状态法律改变的只是权力行使的范围、主体以及程序等事项，而至于人权保障、权力限制等法治精神，仍然贯穿于紧急状态法律之中。[11]在加拿大，1914年制定了第一部紧急权力法律——战争措施法，一直适用到1988年。日本学者小林直树在谈及此问题时就曾指出，在紧急状态下适用比例原则应当和正常状态下的适用有所区别。
立法机关和司法机关则囿于自身功能定位以及体制机制上的局限[8]，退居其次。[26]本文所谈及的紧急状态更多是指重大传染病疫情等公共卫生事件、破坏性地震等自然灾害这样的一般紧急状态。
在常规状态下，国家机关的手段所要追求的目的通常都比较具象，一般均会在立法中予以明确，适当性原则适用中的目的定位因此比较简单。合法性与合理性是判断国家权力的行使是否正当的两个不同维度。
对于必要性，明显不存在损害更小或没有损害的手段即可。[3]参见刘权：《目的正当性与比例原则的重构》，载《中国法学》2014年第4期。
作为权利限制的限制，比例原则在紧急状态下适用的必要性就显现出来。为提高比例原则适用的理性程度，一些国家和地区已经开始尝试建立类型化的比例原则适用标准体系，分别代表着不同的审查强度。[17]比例原则之所以能够在全球不同法律体系的不同法律部门中广泛传播与蔓延，其原因可能主要在于适用上的三阶论，即适当性、必要性以及均衡性三项子原则层层推进、环环相扣，为比例原则的适用提供了一套可供操作的程序化步骤。[9]江国华、梅扬：《重大行政决策程序法学研究》，中国政法大学出版社2018年版，第21页。
其次是权力行使主体的集中。在此过程中，作为一线的亲历者和执法者，国家机关及其工作人员的主观能动性就显得十分重要。
适用者需要在手段与后果之间做仔细推敲，在手段达到了适当性原则的要求后，在可能实现目的之诸多手段中，唯有对相对人个人权利侵害最小的手段，才是必要的、不可替代的。在这一目的的导向之下，封锁疫情中心地带的决定可以说是完全符合适当性原则的。
[23]刘权：《比例原则审查基准的构建与适用》，载《现代法学》2021年第1期，第150-151页。在正常状态下，为规范权力行使，一般都为其设置了一套功能有序、衔接紧密的程序装置，权力主体的自由操作空间不大。
（一）紧急权力行使的目的正当性问题 这主要是从权力视角观察的。外在限制则通常与国家的积极主动干预相联系，这种干预并非先天自然形成，而是一种外力（国家权力）介入基本权利保护范围的结果。[33]比如，在内蒙古达拉特旗，由于政府只公开了确诊患者居住的小区，导致该小区一居民不知道楼下住户就是确诊患者，而楼下住户的门窗经常敞开，门口还堆放有大量生活垃圾，楼上住户下楼需要经过其家门口，很快就被感染。对于均衡性，手段所造成的后果与所追求的目的没有明显不成比例即可。
但也要注意到，这种特殊的制度安排在增强政府应对危机的能力，提升政府应对危机的及时性的同时，也使紧急状态下国家机关与私主体之间的地位出现严重的不对等性，公民权利被国家权力过度侵犯的风险亦随之大幅增加。比如，有学者在运用比例原则分析疫情期间个人信息排查、收集、发布这一防控措施时，首先开展的便是目的正当性审查。
在这两种适用标准下，适用者不能事先作出合比例性推定，而是需要拿出证据加以证明。摘要: 紧急状态与常规状态构成现代社会的两个基本面相，其并非法治之例外，只是遵行特殊的法律规则，仍须恪守人权保障、权力限制等法治精神，比例原则的适用十分必要。
关于手段对目的的实现程度、手段对个人利益的侵害程度以及后果与目的之间的比例，两者的要求渐次增高。在非常态时，公共利益可能会被格外强调，甚至被确定为压倒一切的目标。
